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廣東省《<消防法>實施辦法》的要義和分析

2010-09-28 10:29:12 來源: 本站 瀏覽次數:

    一、《實施辦法》立法修訂的必要性

    《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》(以下簡稱《實施辦法》)于1999年11月27日經廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過,1999年12月22日公布實施。《實施辦法》頒布施行近10年來,為促進我省經濟社會發展、推進消防事業和消防部隊建設做出了十分突出的貢獻。

    但是,與制定《實施辦法》時市場經濟轉軌初期的社會背景相比,當前我省在經濟、文化和社會發展等方面已發生了巨大變化。雖然廣東是工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化等多方面率先發展的大省,但是一些制約消防事業發展的傳統和非傳統因素仍較突出。

    這些問題不及時解決,必將影響廣東的消防安全和經濟社會發展。因此,牢牢把握《消防法》立法修訂的歷史機遇,抓住當前消防工作的主要矛盾,破解發展難題,深入推進《實施辦法》立法修訂工作,對構建和諧社會、推動廣東經濟社會發展和消防部隊全面建設具有重大而深遠的意義。

    (一)應上位法銜接的需要。2008年10月28日《消防法》已由第十一屆全國人大常委會第五次會議修訂通過,并于2009年5月1日起實施。新修訂的《消防法》在消防安全責任制、消防監督檢查、消防行政許可、消防技術服務機構監管、消防行政處罰、火災預防、火災事故調查、法律責任追究等方面都作了較大的改動和調整。我省現行《實施辦法》已與新修訂的《消防法》不相適應,急需進行全方面的重新修訂。

    (二)與有關法律法規相適應的需要。《實施辦法》頒布實施近10年來,國家和地方立法工作又有了長足進步。《實施辦法》在實體內容和程序上與許多現行法律法規存在沖突、不相適應,有必要進一步的研究修訂。

    (三)防范火災事故的迫切需要。近年來,在地方各級黨委、政府的重視和領導下,我省消防工作取得明顯進步,消防安全責任制進一步落實,全社會防控火災的能力明顯提高。但是,當前我省消防工作形勢依然嚴峻,重特大火災事故多發的勢頭仍未得到有效遏制,群死群傷火災事故時有發生,小娛樂、小作坊、小商鋪等“三小”場所火災事故呈高發態勢,城市市區和城鄉結合地帶更是亡人火災多發區域。為有效預防和減少火災事故發生,從立法上明確并落實單位的消防安全主體責任、規范消防安全監督管理行為、強化火災防范措施、加大對消防安全違法違規行為查處力度十分迫切而必要。

    (四)適應新形勢下消防工作機制的需要。一是公安部、監察部、國家安全生產監督局《關于進一步落實消防工作責任制的若干意見》(公發〔2004〕4號)、國務院《關于進一步加強消防工作的意見》(國發〔2006〕15號)等相關規范性文件對進一步加強消防工作提出了新要求,對促進消防工作發展具有重要意義,但是由于上述規定在法律層面上缺乏有效的約束力,難以落實。二是現行消防法規消防安全責任不明晰,亟待通過立法進一步強化“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與” 的消防工作原則。三是消防工作社會化程度不高。與廣東地處改革開放前沿先走一步的發展理念不相稱,特別是缺乏運用市場機制和經濟手段防范火災風險的規定,不利于發揮市場主體在保障消防安全方面的作用。四是消防安全違法行為追責力度不夠。

    二、《實施辦法》立法修訂的主要過程

    總隊黨委對《實施辦法》修訂工作高度重視。早在2004年,就結合廣東消防工作的實際情況和《實施辦法》實施過程中出現的問題,開展有關的立法調研、征求意見等工作,為修訂做好初步的立法準備。

    2007年,總隊正式啟動修改《實施辦法》工作,制定了立法修訂工作計劃和方案,成立專門辦公室。2008年,總隊黨委明確提出要把《實施辦法》立法修訂工作作為當前中心工作的首要任務,作為這一屆黨委班子10年來首要的大事來抓。雷盛武總隊長親自主持并全面啟動《實施辦法》立法修訂工作。

    立法修訂期間,總隊從全省抽調精干力量負責草案的起草工作,認真開展了立法資料收集和實地調研,廣泛征求社會各界意見、建議。共收集美國、歐洲、日本、港澳臺地區及全國各地消防法規100余個,通過公安網和互聯網收集意見6000多條;先后到珠海、佛山、中山、云浮等省內大部分地市召開各類座談會、研討會二百余次,廣泛征求社會各界意見、建議,同時考察了山東、湖北、湖南、上海、青海、寧夏、甘肅等十余個省(市)消防立法工作,吸收借鑒外省市先進立法工作經驗。省人大法工委、內司委、省政府法制辦、省公安廳法制處提前介入,多次參與并指導《實施辦法》立法修訂工作。

    經歷時三年,集思廣益,反復修訂,近三十次易稿,在省人大、省政府、省公安廳的高度重視和支持下,2009年9月2日,省公安廳將《實施辦法》(修訂草案)及相關配套材料正式上報省政府;2010年3月4日,《實施辦法》(修訂草案)順利經過省政府常務會議審議通過上報省人大常委會審議。6月2日,省十一屆人大常委會第十九次會議進行第一次審議;7月23日,省十一屆人大會常會第二十次會議進行第二次審議并高票通過,并于2010年10月1日正式實施。

    三、《實施辦法》立法修訂的指導思想

    這次修訂《實施辦法》工作是推動和發展我省消防工作的重大舉措,對于提高社會防控火災的意識和能力,有效預防和減少火災事故發生,促進我省經濟發展、社會穩定,保障人民群眾安居樂業具有重要意義。修改《實施辦法》的指導思想是:

    (一)以科學發展觀為指導,立足實際、著眼未來,注重法規的實效性。牢牢把握當前火災防范的重點和難點問題,從破解制約消防工作和隊伍建設發展瓶頸的高度出發,注重立法修訂的針對性、實用性和適度前瞻性。

    (二)以消防安全責任制為重點,著力構建全方位的消防安全責任體系。將加強消防安全責任制納入立法的重要內容,構建權責分明的責任體系。使“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責”有法可依、有章可循,真正落到實處。

    (三)以創新發展為主線,著力推進消防工作社會化。在立法中創新思路、開闊視野,充分發揮廣東改革開放先走一步的地域和發展優勢,大膽借鑒港、澳、臺和歐美發達國家的先進經驗,力求在推進消防工作社會化、市場化上有新突破。

    (四)以加強公共消防安全建設為根本,著力夯實消防工作基礎。通過立法進一步細化各級政府和有關職能部門工作責任,完善經費投入等多方面保障體系,推動消防規劃、公共消防設施建設與經濟社會同步發展,進一步夯實我省消防工作基礎。

    (五)以加大對消防違法違規行為和火災隱患的整治力度為手段,著力建立行之有效的火災防控體系。針對消防違法違規行為的突出問題和火災隱患整治的主要矛盾,設置行之有效的處罰措施,加大執法追究力度,增強法律威懾力,為我省消防工作提供更有力的法律支持。

    (六)以構建完善的消防法律法規體系為出發點,著力打造適應我省經濟社會發展需要的地方消防法律法規體系。力求解決《消防法》及有關政府、部門規章在銜接上存在的不足和缺陷,緊密結合廣東經濟社會發展實際,構建適應地方經濟發展需要、滿足群眾安全需求的消防法律法規體系。

    四、《實施辦法》立法修訂的主要依據

    (一)主要依據。

    《中華人民共和國消防法》(1998年4月29日第九屆全國人大常委會通過,2008年10月28日第十一屆全國人大常委會修訂)。

    (二)參考依據。

    1、《機關團體、企業、事業單位消防安全管理規定》(公安部令第61號);
    2、《建設工程消防監督管理規定》(公安部令第106號);
    3、《消防監督檢查規定》(公安部令第107號);
    4、《火災事故調查規定》(公安部令弟108號);
    5、《國務院關于進一步加強消防工作的意見》(國發[2006]15號)。
    6、歐美、日本及港、澳、臺和全國省(直轄市、地區)的現行消防法規100余個。

    五、《實施辦法》立法修訂的主要內容

    原《實施辦法》共35條,未分章節,主要是為了貫徹實施原《消防法》的處罰條款。新修訂的《實施辦法》(修訂草案)共對應新《消防法》共設八章72條,并專門增加了“消防安全責任”這一章節,形成了一個科學完整的法律條文體系。《實施辦法》的修訂頒行是廣東消防事業發展史上的一件大事、一個重要的里程碑。通過這次修訂,廣東地方消防立法取得重大進展,在現行消防法律法規體系內實現了對原《實施辦法》規定的重大突破,在五十二個方面解決了制約消防工作和消防隊伍建設的突出矛盾和疑難問題,為廣東消防事業進一步走向科學發展、跨越式發展奠定了堅實的法制基礎,開辟了具有廣東特色的、充滿活力的消防事業發展道路。

    主要體現在:

    1. 構建權責分明的消防安全責任體系。

    一是明確基本方針和原則。根據《消防法》的有關規定,規定了消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針,按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則,實行消防安全責任制,建立健全社會化的消防工作網絡。(第三條)

    二是突出“消防安全責任”。專門設立了第二章“消防安全責任”,全面明確細化了各級人民政府、城市街道辦事處、縣級以上人民政府有關部門、公安機關消防機構、公安派出所、村民委員會、居民委員會、單位消防安全責任人、公民、物業服務企業、建設工程施工單位等的消防安全職責,構建權責分明的責任體系,使消防安全責任真正落到實處。(第四條、第五條、第九條至第十九條)

    2、政府對消防工作的領導得到前所未有的加強。

    一是在立法上明確各級人民政府應當將消防工作納入國民經濟和社會發展計劃,保障消防工作與經濟社會發展相適應。(第四條第一款)

    二是規定各級人民政府的消防安全委員會,應當定期研究并協調解決消防工作重大問題,組織開展消防安全專項治理。(第四條第二款)

    三是規定各級人民政府應當將消防業務經費和消防設施維護費用納入年度財政預算。(第四條第一款)

    四是規定各級人民政府應當對本級人民政府有關部門及下級人民政府履行消防安全職責的情況進行監督檢查,實施消防安全責任考評。(第九條)

    3、進一步明確職責使部門依法監管有法可依。

    一是明確發展改革部門應當將公共消防設施建設列入年度地方固定資產投資計劃,市政、通信等主管部門應當加強對消防供水、消防通信等公共消防設施的維護管理等職責。特別是明確了安全生產監督管理部門依法對危險化學品的從業單位在生產、經營、儲存、運輸、使用過程中的消防安全進行監督管理。這一規定具有重要意義,有效解決困擾公安機關消防機構多年危險化學品的從業單位管轄責任不清的問題,使安全生產監督管理部門對危險化學品的監督管理權責相統一。(第五條第二至五款)

    二是規定縣級以上人民政府其他有關部門按照各自職責,依照本辦法和其他相關法律、法規的規定做好消防工作。(第五條第六款)

    三是規定鐵路、交通、民航系統的消防工作,由其設立的公安機關消防機構和當地公安機關消防機構按照國家有關規定分工負責。管轄范圍不明確的,由省公安機關消防機構決定。(第六條)

    4、在立法上破解了將個體工商戶納入單位范圍管理的難題。

    根據民法原則,個體工商戶不是法人,只能依照公民來實施監管和處罰。而消防法律法規對個人的監督管理規定和處罰條款又很少,這就導致個體工商戶(以“三小場所”為主)大量的消防安全違法行為得不到有效監管和追究。因此,將有固定生產經營場所且具有一定規模的個體工商戶納入單位的管理范圍十分必要。我省目前約有此類組織200萬家,這些個體工商戶領取的是個體工商戶營業執照,但規模大、經營場所大、從業人員多,實際上已不符合個體工商戶的界定標準,如消防管理不善極易造成群死群傷的火災事故。所以《實施辦法》在附則規定:“個體工商戶有下列情形之一的,其消防安全責任參照本辦法中的單位進行監督管理:

    (一)經營、使用公眾聚集場所的;
    (二)經營、使用易燃易爆危險品生產經營場所的;
    (三)經營、使用建筑面積一百平方米以上或者建筑層數兩層以上的其他生產經營場所的。” (第七十一條)

    5、在構建消防安全宣傳大格局取得新突破。

    一是鼓勵、支持個人參加消防志愿者組織,參與消防宣傳教育、防范火災隱患和消防安全救助等消防志愿服務活動。(第七條第一款)

    二是規定各級人民政府應當組織開展消防宣傳教育活動,定期開展對政府及其有關部門消防安全責任人消防法律、法規等知識的培訓。(第七條第一款)

    三是規定村民委員會、居民委員會應當組織開展多種形式的消防宣傳教育活動,在鄉村、社區等公共場所設立消防宣傳欄和消防安全標識。(第七條第二款)

    四是規定廣播、電視、報刊、電信、網站等傳播媒體應當無償開展消防安全公益宣傳,確保一定的消防公益宣傳發布量。(第七條第三款)

    五是規定每年十一月九日為全省消防日,每年十一月為全省消防安全宣傳月。(第八條)

    六是規定各級公安機關消防機構應當制定消防安全教育和培訓計劃,單位應當把消防安全知識納入職工教育培訓內容。進一步規定應當接受消防安全培訓,并取得省公安機關消防機構統一制發的消防安全培訓合格證崗位人員。(第三十七條)

    6、進一步強化公共消防基礎設施建設。

    公共消防設施是保障社會消防安全的重要基礎設施,必須加強建設和管理。《實施辦法》結合廣東現階段和今后經濟社會發展的實際需要,對消防工作發展、消防基礎建設、城鄉消防規劃編制、消防安全布局、消防隊(站)、消防供水、消防通信、消防車通道以及消防裝備等建設進一步做出明確規定。各級人民政府應當將消防設施維護費用納入年度財政預算;城鎮公共消防設施建設應當列入當地固定資產投資計劃;城鎮公共消防設施、消防裝備不足或者不適應實際需要的,公安機關消防機構應當及時提請當地人民政府組織有關部門增建、改建、配置或者進行技術改造,并負責維修和管理,由公安機關消防機構進行驗收和檢查;已納入城鄉規劃的消防站建設用地,不得擅自改變其用途;各級人民政府和各單位應當根據有關法律、法規,結合實際需要,組建專職消防隊、志愿消防隊等多種形式的消防組織等。(第四條、第二十條、第二十一條、第四十二條、第四十三條)。

    7、進一步完善了消防監督管理制度。

    《消防法》和公安部相關規章在消防監督管理制度設計上存在部分內容要求相抵觸和法律銜接有缺陷的地方。為擬補上位法和相關規章的不足,《實施辦法》力求在解決實際問題上下功夫。

    一是增設了地下單體建筑和建筑高度超過五十米的居住建筑建設工程的消防行政許可。(第二十二條)

    二是解決辦理施工許可證和消防備案的銜接問題,明確以按照國家工程建設消防技術標準是否需要進行消防設計作為建設工程審驗或備案的依據。(第二十三條)

    三是創新執法理念,從便民角度出發,創設依法申請辦理消防安全檢查事項變更登記手續的執法新模式。同時明確對被責令停產停業或者停止使用的公眾聚集場所公安機關消防機構有權撤銷原同意其投入使用、營業的消防安全檢查決定。(第二十四條)

    四是完善室內裝修防火材料見證取樣、抽樣檢驗以及消防產品的使用和維修情況的監管制度。(第二十五條、第二十六條)

    五是完善了建筑消防設施檢測制度。(第二十七條)

    8、進一步規范并完善消防技術服務機構運行機制。

    《消防法》第三十四條只規定了消防產品質量認證、消防設施檢測、消防安全監測等消防技術服務機構和執業人員應當依法獲得相應的資質、資格,但目前法律、行政法規、規章尚未對消防技術服務機構和執業人員獲得相應資質、資格的條件和程序做出規定。致使消防技術服務機構設立無法可依、運行無章可循,難以有效推進和開展。《實施辦法》破解了制約消防技術服務機構運作、發展的瓶頸和難題,全面規定了消防技術服務機構和執業人員獲得相應的資質、資格條件和申請程序。為推進我省消防技術服務奠定了堅實的法律基礎。(第二十八條至第三十二條)

    9、進一步明確多產權單位消防安全責任劃分。

    多產權的建筑物或者場所由于涉及多個產權主體,而且有的屬于產權、使用權和管理權分離,容易導致在管理上的互相推諉,在經費投入上相互扯皮,致使消防安全管理責任落不到實處,消防設施的配置和維護不到位,消防安全管理方面產生嚴重問題。為此,草案在《消防法》和其他法律規定的基礎上,進一步細化消防安全管理要求,確保多產權單位各責任主體消防安全責任全面明確和有效落實。(第三十五條)

    10、 進一步推動火災公眾責任保險。

    推行火災公眾責任保險,通過市場化的風險轉移機制,既能增強企事業單位、個體工商戶的消防安全責任主體意識,使經營者切實履行“責任自負”經營管理責任,同時,又能通過運用保險這一社會主義市場經濟的有效管理手段,引導保險公司加強對投保單位的消防安全監督和管理,促進投保單位改善消防安全條件,及時消除火災隱患,提高消防安全管理的社會覆蓋面,發揮市場經濟協調消防安全發展的重要作用,全面提高社會的火災風險管理水平。因此,草案結合廣東實際,對容易造成群死群傷的單位和場所規定應當投保火災公眾責任保險,并對保險人職責做出了規定。通過這些規定,我省可以進一步探索出消防和保險互惠發展、互為促進的最佳模式,最大限度地發揮保險在火災預防和災害事故處置中的作用。(第三十八條)

    11、進一步構建部門執法聯動機制形成監管合力。

    一是按照國家標準需要進行消防設計的建設工程,未經消防設計審核合格的,建設部門不得核發施工許可證,房地產管理部門不得核發商品房預售許可證。(第三十四條)

    二是各級人民政府有關部門應當根據本行業、本系統的特點,有針對性地開展消防安全檢查,督促本行業、本系統各單位落實消防安全責任制,整改火災隱患,保證社會公共消防安全。(第五十三條)

    三是人民政府對公安機關書面報告的重大火災隱患應當在十五日內核實情況,組織或者責成有關部門、單位采取措施,予以整改。(第五十四條)

    四是各級人民政府有關部門應當建立消防安全執法聯動機制。單位或者場所被公安機關消防機構依法給予責令停產停業處罰的,或者未依法取得批準擅自從事有關活動的,負責行政審批的政府部門或者機構應當依法予以查封、取締,并給予行政處罰。(第五十六條)

    12、率先推進單位消防安全信用體系建設。

    將單位消防安全信息納入社會信用體系,將火災隱患、消防違法行為等不良記錄納入單位、個人信用重要內容,從消防社會化進程來看,有利于發揮社會組織和市場機制的作用,推動建立行業、系統消防安全自律機制,把消防工作融入到社會自治管理中,使社會各階層、各行業的消防安全管理步入“自我管理、自我服務、自我約束”的良性軌道,促進社會化消防體系的發展和完善。從火災風險防范上來看,這樣有利于分解社會的風險,提高社會主體預防的收益水平,強化社會群體的主體意識和參與意識。因此,在深入分析我省社會經濟發展趨勢基礎上,草案借鑒一些發達國家的做法,立法推動消防安全社會信用體系的建立。(第五十七條)

    13、規范了消防組織和滅火救援機制。

    一是規定各級人民政府應當按照國家有關規定設立普通消防站和特勤消防站。已納入城鄉規劃的消防站建設用地,不得擅自改變其用途。(第四十二條)

    二是規定了各級人民政府和各單位應當根據有關法律法規,結合實際需要,組建專職消防隊、志愿消防隊等多種形式的消防組織。(第四十三條)

    三是規定縣級以上人民政府應當制定應急預案,建立應急聯動機制,定期組織演練。相關單位搶險救援力量應當接受公安機關消防機構的調度,有關單位應當確保消防通信暢通,專職、志愿消防隊等當服從調動和指揮參與滅火救援。(第四十六條)

    四是分別規定了火災現場保護措施和滅火救援車輛優先通行權。(第四十九條、第五十條)

    14、以法律的形式明確了表現為火災的不同類型事故的歸責部門。

    根據火災的起因和類型,建立了表現為火災的不同類型事故的移送機制,公安機關消防機構在火災事故調查中應當根據具體情形,將事故移送有關行政管理部門進行調查和統計,實現權責相統一。第五十二條規定公安機關消防機構在火災事故調查中發現有下列情形的,應當移送有關行政管理部門進行調查處理和事故統計:

    (一)有放火嫌疑的,移送公安機關刑偵部門;
    (二)車輛在道路上發生火災事故的,移送公安機關交通管理部門;
    (三)因爆炸物品爆炸引起火災事故的,移送公安機關治安管理部門;
    (四)生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品和處置廢棄危險化學品過程中發生火災事故的,移送安全生產監督管理部門;
(    五)電力設備、設施因故障引起自身燃燒未蔓延至其他物品的,移送電力主管部門;
    (六)發生燃氣火災事故的,移送住房和城鄉建設行政管理部門。

    15、強化了監督檢查和法律責任。

    一是規定了公安機關消防機構及其工作人員履行法定職權時的行為規范等。(第五十八條、第五十九條)

    二是針對《消防法》和《公共娛樂場所消防安全管理規定》(公安部令第39號)未對相關行為規定法律責任的情況,規定了人員密集場所室內裝修、裝飾未使用規定材料,歌舞娛樂場所未做好消防工作,儲存可燃物資倉庫未按照規定管理的法律責任。(第六十二條、第六十六條、第六十七條)

    三是根據管理實際,對消防設施的全面檢測、消防技術服務機構違法從事消防技術服務、單位未依法履行消防安全職責造成火災事故等設定了法律責任。(第六十三條、第六十四條、第六十八條)

    四是在不重復上位法規定的基礎上,規定了物業服務企業、建筑工程施工單位、公安機關消防機構及其工作人員、縣級以上人民政府有關部門等的法律責任。(第六十條、第六十一條、第六十九條、第七十條)

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